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南非並非只是另一個努力治理人工智慧的開發中國家；它是一個擁有槓桿的例外，而這個槓桿運用的窗口正在關閉。它擁有全球約 88% 的鉑族金屬儲量，這是半導體與資料中心供應鏈中部分環節的關鍵原料，也正是 AI 基礎設施得以實現的基礎。它擁有非洲大陸最大的資料中心市場。其現有超大規模供應商關係，賦予它其他大多數非洲國家永遠無法擁有的採購槓桿。此外，一場重大的地緣政治角力正正在其境內展開，中國與美國科技公司正競相控制將支撐整個非洲大陸公共部門的系統。

在物理學中，槓桿需要三個要素：支點、槓桿臂，以及施力的能力。布希維爾德複合體（Bushveld Complex）——全球最大的鉑族金屬礦床——就是支點：這項礦產賦予南非在半導體供應鏈中的地位，是其他非洲國家所無法比擬的。已被撤回的政策草案則是槓桿臂。政策中尚未解決的「OPTION」條款，正是施力的所在。若政策無法明確規定南非希望以市場准入換取什麼，槓桿臂便將閒置，而全球兩大科技生態系統的重量，將會精準落在它們希望的位置。

這使得南非成為全球的測試案例。並非因為其提出的治理方式值得效法，而是因為它是唯一擁有足夠結構性槓桿，能夠談判出真正不同條件的開發中國家，卻選擇透過不作為放棄這個機會。最近宣布成立新專案小組，目標在2027 年 1 月前更新政策草案，這是一個重要機會。但更深層的問題並非 AI 政策包含錯誤引用，而是在文件公開前，沒有任何驗證程序能攔下這些錯誤。這是系統性問題，而非單純政治問題。它指向政府在採用 AI 時，缺少了一個必要層級。

已然展開的角力

去年，華為向非洲各地的科技高階主管推銷新興產品組合。華為將 DeepSeek 的大型語言模型存取權，與其自身的雲端及儲存基礎設施綁在一起。價格差異相當懸殊——在某些情況下超過 90%。

與此同時，Microsoft 宣布計畫在 2027 年底前投入54 億南非蘭特（約 3 億美元），用於南非的雲端與 AI 基礎設施，這是建立在先前 204 億南非蘭特投資的基礎上。Google、Amazon Web Services 與 Oracle 已在該國設有雲端區域。根據一項分析，2024 年該國資料中心市場規模達 21.6 億美元，為非洲最大。

這些投資並非商業上中立。華為的基礎設施觸角已被明確連結到中國的戰略目標，包括有文件記載透過其 Safe Cities 網路，為政府提供監控基礎設施的紀錄。美國超大規模供應商的投資則伴隨著自身的依賴結構：封閉模型、單方面定價，以及非洲政府無法實質形塑的存取條件。南非正被要求在沒有明確說明回報條件的政策下，選擇其中一種依賴模式。

它所擁有的槓桿

南非的處境帶有特殊諷刺意味。這個國家的礦山供應半導體製造所需的鉑族金屬，進而支撐 AI 運算，卻將自己定位為 AI 系統的消費者，而非治理的利害關係人。南非挖出讓 AI 得以實現的礦產，卻對用這些礦產打造的 AI 毫無發言權。

AI 三元框架涵蓋演算法、運算與資料。南非沒有前沿模型開發能力。它在金融服務、醫療保健與農業領域擁有大量資料資產，卻缺乏明確的主權管理框架。南非在運算軸上擁有全球意義的 PGM（鉑族金屬）槓桿，目前正被無條件轉移。它同時擁有極高的太陽輻射與龐大的再生能源潛力。一個能同時提供關鍵礦產原料，以及驅動這些礦產所建構之基礎設施能源的國家，擁有極為罕見的談判優勢。

政策草案未提出超大規模供應商投資的最低條件、資料主權要求、技術轉移條件，也沒有運算能見度機制。多項條文明確標示為「OPTION」，包括治理運作方式等最關鍵的選擇。目前做出的基礎設施決策，將決定未來能重新談判的空間，而答案是：非常有限。

三種未來，一種預設

目前提供的三種基礎設施未來，各會創造出結構上不同的依賴形式，而只有一種能創造主權能力。華為託管的 DeepSeek 整合提供低成本與開源權重，但資料儲存在可能依據中國法律框架存取的基礎設施上，這種模式已在非洲多國有文件記載，形成監控依賴。第二種是美國封閉模型依賴：能力較高、資料保護較可靠，但完全依賴海外開發者的 API。第三種是本地託管的開源權重基礎設施：模型依據南非資料主權規則治理，基礎設施符合最低條件，並以南非資料進行開發。正如 Interconnects 的 Nathan Lambert 所指出，開源權重模型可能是讓主權 AI 真正起步的唯一現實途徑，能讓在地社群與經濟體有意義地整合這項技術。但這需要採購條件，而非僅靠善意。

具有約束力的治理應有的樣貌

GovAI「透過雲端治理」框架指出，運算提供者在大規模營運時，應承擔四種角色：保全者（保護模型權重與訓練資料）、記錄者（維護基礎設施使用日誌）、驗證者（確認客戶遵守安全標準），以及執行者（在違規時限制存取）。這些是可操作的要求，而非理論分類——具體、可執行，且在南非市場規模與礦產地位的議價能力範圍內。

提交給通訊與數位科技部（DCDT）的一份詳細政策分析指出，最終政策必須包含以下具體條文：對超過 5 億南非蘭特（約 3,000 萬美元）的外國運算基礎設施投資，設定強制性最低條件；運算報告門檻；涵蓋 AI 能力累積防禦性監測的國家 AI 安全研究所授權；以及國家 AI 冠軍產業指定，以建立國內模型開發的資料資產。每項條文都將結構性優勢轉化為治理工具，避免該優勢在市場現實中被封閉。正如現代軟體安全日益依賴了解系統內部的組成——模型提供者、訓練資料、運算環境、評估方法、更新頻率、人為審查點以及故障報告程序——公共部門的 AI 治理也需要在部署前，而非問題浮現後，對技術堆疊有清楚的說明。一個無法驗證自身 AI 政策來源的公共機構， unlikely 能準備好驗證其採購、部署或監管的 AI 系統。

為何這是全洲的測試案例

南非的選擇將為 AI 基礎設施在商業上可談判的條件，建立區域先例。若南非將資料主權保障與技術轉移條件，作為超大規模供應商投資的必要條件，便能創造可複製的模式。若 Microsoft 的 3 億美元投資與華為的基礎設施擴張，如目前般以標準商業條件進行，便會將剝削性的 AI 基礎設施正常化於整個非洲大陸。這項教訓並非只適用於非洲。各國政府正在制定 AI 策略，卻缺乏 AI 保障基礎設施。南非是一個早期警訊，而非孤立案例。

當政策被撤回時，公眾評論期也隨之結束。但一項平行程序仍在進行：國家財政部的一般公共採購法規草案——將管轄所有政府 AI 合約的法律工具——將於 6 月 15 日截止評論。這些法規並未包含任何 AI 專屬條文。

南非比非洲任何國家都擁有更多 AI 槓桿。有人強烈主張，治理要求可能阻礙南非急需的基礎設施投資：運算容量、可靠能源、風險資本，以及人才留任。這個擔憂值得直接回應。最低採購條件、運算報告門檻與技術轉移條件並非投資障礙。它們是讓投資服務於主辦國，而非從主辦國榨取的條件。沒有最低條件而興建的基礎設施，會產生依賴；有條件而興建的基礎設施，則能創造槓桿。為了服務公共利益，其 AI 政策必須運用這項槓桿。

上月底 News24 報導政策草案中出現 AI 幻覺引用的情況後，通訊與數位科技部長 Solly Malatsi 撤回政策草案。這是一個可能讓南非及非洲大陸失去主動權的錯誤。他最近成立獨立專案小組的舉動，雖然遲來，卻是正確方向的一步——如果這個小組能將南非的槓桿轉化為政策。該小組由威特沃特斯蘭德大學機器智慧與神經發現研究所的 Benjamin Rosman 教授擔任主席，成員包括 Research ICT Africa 的 Vukosi Marivate 教授與 Alison Gillwald 教授，以及科學與工業研究委員會的 Jabu Mtsweni 博士，他們具備技術與治理方面的公信力，能產出更強韌的文件。修訂草案預計於 2027 年 1 月前完成，供公眾評論。南非在此期間仍缺乏正式的 AI 治理框架。